Dal bilancio agli impatti: il PNRR verso la volata finale e oltre

di Giuseppe Pignataro, Professore associato di Politica economica, Università di Bologna. 

Premessa

Mancano poco più di dodici mesi alla scadenza del 31 agosto 2026 e la linea del traguardo è ormai visibile, ma non per questo meno impegnativa da raggiungere. Oltre duecentomila progetti finanziati, riforme approvate, cantieri aperti da Nord a Sud: il Piano ha già cambiato il volto di interi settori e messo in moto investimenti pubblici di portata storica. Ma i numeri raccontano anche un’altra verità: a primavera 2025 solo un terzo dei fondi è stato effettivamente speso.

Questo è il momento in cui ogni giorno può essere rilevante. Il margine di errore si assottiglia, e la sfida non è solo completare opere e milestone, ma far sì che ciò che stiamo costruendo oggi continui a produrre benefici concreti ben oltre la scadenza europea. Questo bilancio d’estate vuole misurare i passi compiuti e le distanze ancora da colmare, per capire come l’Italia può trasformare l’urgenza di questi mesi in un’eredità duratura per il Paese.

Vogliamo qui raccontare, con dati alla mano, alcuni passaggi fondamentali che ci separano dalla conclusione del PNRR. Un viaggio tra risultati già conquistati e traguardi ancora da centrare, per capire quali scelte, alleanze e strategie possono trasformare gli sforzi di oggi in un’eredità concreta e duratura per il Paese.

Il PNRR in breve: ambizioni e obiettivi iniziali

Varato dopo il 2021 in risposta alla crisi pandemica, il PNRR italiano mobilita 191,5 miliardi di euro di fondi europei (tra sovvenzioni e prestiti) per finanziare riforme e investimenti entro metà 2026. Il Piano è strutturato in 6 Missioni tematiche (dalla digitalizzazione alla transizione ecologica, dalle infrastrutture alla salute) e mira contestualmente a tre priorità trasversali: riduzione dei divari territoriali, di genere e generazionali. In linea con il programma NextGenerationEU, il PNRR dedica almeno il 37% delle risorse alla transizione verde e il 20% alla transizione digitale, incorporando il principio “Do No Significant Harm” (DNSH) per garantire che nessun investimento arrechi danno significativo all’ambiente. Questa impostazione ha innescato un modo diverso di progettare le politiche pubbliche, integrando la sostenibilità nel processo decisionale sin dall’inizio. Il Piano, inoltre, vincola l’erogazione dei fondi al conseguimento di traguardi e obiettivi misurabili (milestone e target), un metodo innovativo per l’Italia abituata in passato a valutare i programmi solo in base alla capacità di spesa. In sintesi, il PNRR è nato con l’ambizione di riparare i danni economici e sociali della pandemia e rilanciare il Paese su un sentiero di crescita sostenibile e inclusiva, accelerando il raggiungimento degli SDGs dell’Agenda 2030.

Stato di attuazione al 2025: traguardi raggiunti e ritardi accumulati

Dopo oltre tre anni dall’avvio, il PNRR presenta luci ed ombre. Dal lato dei traguardi formali, l’Italia è riuscita finora a rispettare il cronoprogramma concordato con Bruxelles, conseguendo nei tempi (seppur con alcune modifiche) gli obiettivi necessari per ottenere le varie rate di finanziamento. Ad agosto 2025 l’Italia ha già incassato oltre 140 miliardi di euro dalla Commissione europea, pari a circa il 72% dell’intera dotazione del Piano, risultando il Paese UE che ha ricevuto più fondi in valore assoluto.

Contestualmente, sono state realizzate numerose riforme e investimenti chiave: ad esempio, entro la settima rata (metà del 2025) sono state approvate riforme importanti — come la legge sulla concorrenza — e completati investimenti strategici, tra cui l’implementazione della tratta EST del collegamento elettrico sottomarino Tyrrhenian Link, il potenziamento di migliaia di autobus e treni a emissioni zero per il trasporto in alcune regioni, la riqualificazione di molte stazioni ferroviarie, nonché interventi per la cybersicurezza e la gestione idrica. Nel settore sanitario, tutte le nuove Centrali Operative Territoriali (COT) sono state attivate superando il target UE (oltre 480 in funzione), mentre nel campo dell’istruzione e ricerca il PNRR ha finanziato 55.000 borse di studio per studenti universitari a basso reddito e migliaia di borse di dottorato — 7.200 nella pubblica amministrazione, cultura e ricerca e 6.000 dottorati innovativi per le imprese. Questi risultati testimoniano la capacità del Piano di incidere su settori cruciali come l’energia, i trasporti, la digitalizzazione dei servizi pubblici, la sanità territoriale e il diritto allo studio.

Tuttavia, guardando ai dati di avanzamento effettivo, emergono forti ritardi nell’implementazione concreta dei progetti sul campo. Ad esempio, l’Ufficio studi di Assonime evidenzia che, a fronte dei 140 miliardi ricevuti, la spesa effettivamente utilizzata dal PNRR è di molto inferiore: circa il 33-34% delle risorse totali risultava speso a fine marzo 2025. In altri termini, solo un terzo dei fondi è stato finora erogato ai beneficiari finali per pagare lavori, forniture e interventi realizzati, nonostante il Piano sia già oltre la metà del suo percorso temporale. Questo dato desta preoccupazione sulla capacità di assorbimento del Paese e sulla realizzazione tangibile degli investimenti nei tempi previsti. Anche considerando il numero di iniziative, su circa 284 mila progetti monitorati a inizio 2025, in ben due terzi dei casi non risultano ancora spese effettuate. Ciò indica che molti cantieri e programmi sono ancora in fase di avvio o addirittura sulla carta.

Divari settoriali nell’avanzamento del PNRR

L’avanzamento del PNRR appare molto disomogeneo tra le diverse Missioni (Openpolis, 2025). Alcuni settori hanno proceduto più speditamente, mentre altri accumulano ritardi significativi. Ad esempio, le misure sotto la Missione 1 — Digitalizzazione (come i progetti di digital government, servizi pubblici online, transizione 4.0 per le imprese) hanno visto un buon tasso di attuazione – emblematico il Piano Transizione 4.0 per le imprese, il cui credito d’imposta è stato pienamente erogato per 13,4 miliardi di euro. Al contrario, risulta particolarmente critica la Missione 2 – Rivoluzione verde e transizione ecologica: a metà 2025 circa l’85% dei progetti verdi è ancora in fase di progettazione e solo il restante 15% è passato alla fase esecutiva. Molti interventi ambientali chiave – dalla diffusione delle comunità energetiche rinnovabili (2,2 miliardi stanziati) allo sviluppo dell’agro-voltaico (1 miliardo), fino all’installazione di migliaia di colonnine di ricarica elettrica (740 milioni) – risultano in grave ritardo o comunque non trasparenti: a inizio 2025 non erano ancora noti i progetti specifici finanziati da queste misure. Analogamente, ritardi significativi si registrano in alcune componenti di Missione 5 — Inclusione e coesione (es. infrastrutture sociali e programmi di rigenerazione urbana nelle periferie) e di Missione 6 — Salute (es. costruzione di ospedali e case di comunità), dove le fasi autorizzative e progettuali sono più complesse. Le cause di questi scostamenti sono molteplici: complessità burocratica, difficoltà nelle gare d’appalto (anche per l’aumento dei costi delle materie prime), carenze di capacità progettuale a livello locale, oltre alla necessità di coordinamento tra vari enti attuatori. Va ricordato che i Comuni sono tra i principali attuatori del PNRR sul territorio (con progetti su mobilità sostenibile, rigenerazione urbana, inclusione sociale, ecc.) e spesso hanno risentito di carenze di personale tecnico e tagli ai budget. Non a caso, la Segretaria Generale di ANCI, Veronica Nicotra, ha espresso preoccupazione per il recente taglio di 8 miliardi di euro agli investimenti comunali nella Legge di Bilancio, una scelta che può aggravare i ritardi nell’esecuzione locale delle opere.

In sintesi, mentre sulla carta l’Italia ha finora rispettato gli impegni formali del PNRR ottenendo tutte le tranche di finanziamento nei tempi previsti, l’attuazione dei progetti procede invece a rilento in molti ambiti. Aver speso appena un terzo delle risorse a questo stadio avanzato impone una seria riflessione: riuscirà il Paese a completare nei prossimi 12-15 mesi i due terzi di investimenti rimanenti? Il rischio concreto è di arrivare alla scadenza del 2026 con numerosi interventi incompiuti o, peggio, non avviati, compromettendo l’impatto trasformativo promesso dal Piano.

Le revisioni del Piano e il nodo della scadenza 2026

Per affrontare le difficoltà emerse, il PNRR italiano è stato oggetto di continue revisioni. Dal varo iniziale nel 2021 ad oggi, il governo ha già presentato cinque richieste di modifica formale del Piano (l’Italia condivide questo primato con pochi altri Paesi UE), e una sesta revisione è attesa nell’autunno 2025. Le modifiche sinora introdotte – in parte tecniche, in parte sostanziali – hanno riguardato la rimodulazione di obiettivi poco realistici, lo spostamento di risorse su nuove priorità (ad esempio l’integrazione del capitolo RePowerEU per l’indipendenza energetica) e la cancellazione o sostituzione di progetti in ritardo. Se da un lato queste revisioni sono servite per tentare di garantire il conseguimento dei milestone (evitando il rischio di perdere le rate di finanziamento), dall’altro esse hanno creato un clima di incertezza per enti attuatori e beneficiari. In prospettiva le continue riscritture del PNRR rischiano di compromettere l’attuazione pratica a causa di iter autorizzativi che si riallineano di continuo e dell’attesa di nuovi indirizzi operativi.

All’estate 2025, la scadenza finale di agosto 2026 incombe su tutti i Paesi europei beneficiari di NextGenerationEU. In una comunicazione del 4 giugno 2025 (COM(2025) 310 final), la Commissione europea ha ribadito ufficialmente che il termine del 2026 non può essere prorogato: tutti i traguardi e obiettivi devono essere completati entro il 31 agosto 2026, con ultima richiesta di pagamento entro il 30 settembre 2026 e pagamenti finali entro il 31 dicembre 2026.

Questa linea rigida — confermata dal vicepresidente esecutivo della commissione europea Raffaele Fitto — ha chiuso almeno per adesso la porta a qualunque ipotesi di estensione generale dei Piani, nonostante il Parlamento europeo avesse approvato una risoluzione per chiedere una proroga di 18 mesi del Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza (RRF) oltre il 2026.

In pratica, l’Europa chiede un’accelerazione significativa dell’attuazione da parte degli Stati membri: l’attuale ritmo di avanzamento non è sufficiente a completare tutti gli interventi entro il termine previsto. Basti pensare che, su scala UE, il 68% delle scadenze totali deve ancora essere raggiunto e molti Paesi sono più indietro dell’Italia. La stessa Italia, pur essendo ad oggi tra i Paesi più avanzati nell’esecuzione del proprio PNRR (avendo già conseguito il 100% degli obiettivi intermedi previsti fino alla settima rata), si trova con l’urgenza di colmare entro pochi mesi un gap notevole tra fondi ottenuti e fondi spesi.

Le soluzioni proposte da Bruxelles per salvare i fondi

La Commissione UE ha delineato quindi una sorta di “cassetta degli attrezzi” con otto possibili soluzioni pragmatiche per aiutare i governi a spendere efficacemente le risorse del PNRR rimanenti:

• Definanziare le misure in ritardo o troppo costose: ridurre o cancellare i progetti il cui costo è lievitato o che comunque non possono essere conclusi in tempo, riallocando le relative risorse verso iniziative più avanzate (salvaguardando così l’uso dei fondi grant disponibili).
• Frazionare i progetti oltre il 2026: per opere complesse che sicuramente slitteranno oltre agosto 2026, dividere l’intervento in fasi e utilizzare il PNRR solo per finanziare la parte realizzabile entro la scadenza, destinando la parte restante ad altri fondi (nazionali o UE) che potranno coprirla successivamente.
• Utilizzare intermediari attuativi indipendenti: affidare la gestione (e i fondi) di alcune misure a soggetti come banche pubbliche o agenzie esecutive (es. Cassa Depositi e Prestiti), in modo da disaccoppiare la scadenza del Piano dalla realizzazione dei progetti. L’ente intermediario potrebbe stipulare i contratti con i beneficiari finali e poi continuare ad erogare i finanziamenti anche oltre il 2026, secondo regole proprie, purché l’utilizzo originario dei fondi PNRR sia formalmente rendicontato entro il termine.
• Coinvolgere maggiormente investitori privati: una via indiretta proposta è trasferire fino al 4% della dotazione PNRR al programma europeo InvestEU, dedicato a investimenti strategici, in modo da mobilitare capitali privati verso finalità pubbliche (grazie all’effetto leva degli strumenti finanziari). Inoltre, si suggerisce di effettuare iniezioni di capitale in banche e istituti nazionali di promozione per rafforzarne la capacità di co-finanziare progetti PNRR, creando sinergie e accelerando gli investimenti.
• Contribuire a programmi UE comuni: in extremis, la Commissione propone agli Stati di dirottare eventuali fondi PNRR inutilizzati verso nuovi programmi comunitari di interesse strategico (InvestEU), come il nascente fondo europeo per la difesa comune o un programma per le comunicazioni satellitari. In tal caso le risorse verrebbero spese dall’Unione in questi ambiti, ma con il vincolo che i benefici ricadano sullo Stato membro che ha rinunciato ai fondi (ad esempio attraverso commesse alle sue industrie nazionali). Questa soluzione estrema consentirebbe almeno di non perdere completamente i finanziamenti, pur destinandoli ad obiettivi diversi da quelli iniziali del PNRR.

Ogni azione va intrapresa entro il 2025, in quella che è considerata l’ultima chiamata per correggere le problematiche emerse finora e consegnare risultati entro la scadenza (CE, 2025). Per l’Italia, ciò significa prendere decisioni difficili su quali progetti portare avanti prioritariamente e quali eventualmente tagliare o rinviare ad altre fonti, al fine di migliorare nonostante i ritardi accumulati.

Cosa aspettarsi nell’ultimo anno di PNRR

Entrando nell’ultimo anno di attuazione (fine 2025 – estate 2026), è verosimile che il governo attuerà a settembre 2025 la preannunciata “manovra taglia-e-salva” del PNRR, ovvero una revisione organica che potrebbe comportare la rinuncia ad alcuni investimenti in grave ritardo e il reindirizzamento di quelle risorse verso ambiti dove possono essere spesi in tempo utile. Contestualmente, saranno sfruttati i nuovi strumenti messi a disposizione dall’UE, come la possibilità di inserire un capitolo aggiuntivo finanziato da RePowerEU (circa 9 miliardi extra per progetti sulla transizione energetica) e l’eventuale trasferimento di una quota di prestiti al programma InvestEU, come sopra descritto.

Sul fronte interno, ci si aspetta un’intensificazione delle procedure di gara e di assegnazione dei lavori: i ministeri e gli enti attuatori dovranno sbloccare rapidamente i progetti ancora fermi. Alcune semplificazioni normative sono già state introdotte per velocizzare i flussi finanziari verso i soggetti attuatori (ad esempio normative speciali varate a fine 2024) e i loro effetti dovrebbero manifestarsi nel corso del 2025. Un segnale incoraggiante è che il numero di progetti PNRR in fase di esecuzione è in aumento, mentre diminuiscono quelli fermi alla fase di aggiudicazione. Sarà fondamentale proseguire su questa traiettoria, monitorando strettamente l’avanzamento e risolvendo tempestivamente gli ostacoli burocratici o tecnici che si presentano.

Un’altra area critica è assicurare il completamento delle riforme abilitanti previste dal Piano. Oltre agli investimenti, il PNRR include decine di riforme strutturali (pubblica amministrazione, giustizia, semplificazioni, concorrenza, fisco, ecc.) che sono condizioni necessarie per modernizzare il contesto in cui gli investimenti dovrebbero produrre effetti. Completare le riforme e garantirne l’implementazione efficace rimane fondamentale non solo per ottenere le ultime rate di finanziamento, ma per sostenere la crescita futura del Paese. In un contesto geopolitico ed economico incerto, il PNRR rappresenta infatti una leva cruciale per la competitività e l’ammodernamento del sistema Italia. Fallire nel portare a termine questo Piano significherebbe rinunciare a un’occasione storica di sviluppo, con potenziali ripercussioni negative sulla fiducia di cittadini e investitori.

L’eredità del PNRR e il cammino verso l’Agenda 2030

Un ultimo elemento di riflessione riguarda la coerenza del PNRR con gli obiettivi di sviluppo sostenibile a medio-lungo termine. Ricordiamo che l’Italia, nonostante i progressi attesi dal PNRR, presenta ancora significativi ritardi su vari indicatori dell’Agenda 2030 (SDG report, 2025): è solo al 22° posto su 27 in Europa, con ben il 23% della popolazione a rischio povertà o esclusione sociale (dato 2024, Istat), contro una media UE dell’8,2%. Il Piano doveva contribuire a colmare alcuni di questi gap – ad esempio aumentando l’occupazione femminile (asili nido, politiche di conciliazione), riducendo i divari territoriali (investimenti al Sud) e creando opportunità per i giovani (formazione, ricerca, digitalizzazione). Tuttavia, l’urgenza di portare a termine i progetti nei tempi ristretti potrebbe aver ridotto l’attenzione a tali priorità trasversali. La stessa Commissione UE ha riconosciuto che, dovendo scegliere il massimo impatto immediato, si rischia di dover rinunciare in parte alle ambizioni iniziali come la riduzione dei divari di genere, generazionali e territoriali. È quindi importante che, al di là degli output fisici del PNRR (infrastrutture costruite, riforme approvate), l’Italia continui a perseguire attivamente gli outcome sociali e ambientali desiderati.

In quest’ottica, il PNRR va visto non come un punto di arrivo ma come un volano che deve continuare a far muovere le politiche di sviluppo sostenibile. L’eredità più importante che il Piano può lasciare è forse aver dimostrato che investire in transizione ecologica, innovazione, coesione sociale e capitale umano non solo è possibile, ma è la chiave per la resilienza futura del Paese. Le risorse straordinarie finiranno, ma le sfide rimangono: cambiamento climatico, invecchiamento della popolazione, divari educativi, transizione digitale… Il cammino verso gli SDGs al 2030 proseguirà ben oltre la scadenza amministrativa del PNRR.

Per affrontare queste sfide, servirà mettere a sistema quanto appreso: ad esempio sviluppare ulteriormente la finanza a impatto come leva per convogliare anche solo una piccola frazione dell’enorme ricchezza finanziaria privata verso obiettivi sociali e ambientali (basterebbe l’1% della ricchezza finanziaria globale per colmare il gap di investimenti in sostenibilità, come ricordato in una nota da Chiara Buongiovanni su Social Impact Agenda (SIA, 2025). Su questa urgenza di riallineare capitali pubblici e privati agli obiettivi di sostenibilità, realtà come Social Impact Agenda per l’Italia si stanno già muovendo, promuovendo alleanze e strumenti innovativi. Il percorso ‘Agenda 2030 – Mind the gap’ condotto da SIA nel 2024-25 ha evidenziato la necessità di un linguaggio comune per l’impatto, di processi trasparenti, standard condivisi (es. SDG Impact Standards) e partnership multisettoriali per cambiare davvero paradigma. In altre parole, l’esperienza del PNRR dovrebbe insegnarci che generare risultati positivi non è un effetto collaterale, ma ciò che rende sostenibile nel lungo periodo ogni investimento pubblico o privato.

Per ulteriori approfondimenti, ti invitiamo a consultare la sezione “PNRR e impact investing ” presente nella nostra pagina Pubblicazioni.

𝐒𝐈𝐀 𝟐𝟎𝟑𝟎 è il 𝐛𝐥𝐨𝐠 di Social Impact Agenda per l’Italia sulla 𝐅𝐢𝐧𝐚𝐧𝐳𝐚 𝐚 𝐈𝐦𝐩𝐚𝐭𝐭𝐨 𝐩𝐞𝐫 𝐠𝐥𝐢 𝐒𝐃𝐆𝐬.

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