di Giuseppe Pignataro, Professore associato di Politica economica, Università di Bologna.

Dopo i cantieri, la vera prova è trasformare gli investimenti in servizi, accesso e diritti permanenti

Da tempo gli economisti si sono chiesti se la povertà fosse soprattutto insufficienza di reddito o insufficienza di possibilità. La distinzione è utile, ma la vita reale tende a ricomporla. Un reddito troppo basso impedisce di acquistare beni essenziali; un nido che non esiste impedisce di accettare un lavoro; una Casa della Comunità priva di personale trasforma una cura formalmente disponibile in una distanza insuperabile.

La povertà – per questo – non è soltanto ciò che manca nel portafoglio. È anche ciò che il territorio non consente di fare. Combatterla significa intervenire sui meccanismi che la riproducono: salari insufficienti, lavori discontinui, costo dell’abitazione, carichi di cura, disabilità non sostenute, servizi lontani e disuguaglianze territoriali che trasformano uno svantaggio iniziale in un destino.

La domanda che è cambiata

Nel 2022, quando l’attuazione del PNRR era ancora agli inizi, nel paper “Lotta contro le disuguaglianze e PNRR: le condizioni per uno sviluppo sostenibile” abbiamo scritto che la riuscita del Piano non sarebbe dipesa soltanto dalla quantità delle risorse. Sarebbero state decisive la qualità delle governance locali, la costruzione di partenariati di prossimità e la “permeabilità” degli interventi nei tessuti territoriali.

Il rischio che gli economisti intravedevano a quel tempo era altrettanto chiaro: spendere per servizi già realizzati o di importanza secondaria, riproducendo interventi frammentari e poco efficaci, invece di costruire soluzioni integrate.

Quattro anni dopo, la domanda si è almeno in parte spostata. Oggi forse dovremo chiederci quale istituzione sociale rimarrà quando il finanziamento straordinario sarà terminato e definitivamente concluso entro dicembre 2026. Non basta sapere se un edificio è stato consegnato, una piattaforma attivata o un corso completato. Occorre sapere se il servizio funziona, chi riesce a utilizzarlo, chi resta escluso e chi ne sosterrà il costo nel tempo.

Il punto può essere formulato in modo semplice. Il PNRR ha rappresentato un grande programma di investimenti e riforme; molti interventi sociali hanno creato strutture, dotazioni e capacità iniziali. I diritti, però, richiedono flussi permanenti: educatori, infermieri, assistenti sociali, manutenzione, orari, trasporti e tariffe sostenibili. Un investimento produce uno stock. Un diritto esiste soltanto se qualcuno finanzia ogni anno il suo funzionamento.

Per questo il bilancio del Piano deve distinguere almeno tre piani. Il primo è l’attuazione amministrativa: milestone, target, spesa e cantieri. Il secondo è la produzione effettiva dei servizi: aperture, personale, utenti, tempi e qualità. Il terzo è l’impatto distributivo: quali gruppi e quali territori hanno migliorato davvero le proprie opportunità.
Confondere questi livelli porta a due conclusioni opposte e ugualmente fragili: “la povertà persiste, dunque il PNRR ha fallito”; oppure “i target sono stati raggiunti, dunque la missione è compiuta”.

Una povertà che migliora e peggiora nello stesso tempo

I dati più recenti mostrano perché nessun indicatore, isolato, sia sufficiente per una diagnosi completa. Nel 2025 la quota di popolazione a rischio di povertà o esclusione sociale è scesa dal 23,1 al 21,6 per cento. La diminuzione è stata trainata soprattutto dalla minore diffusione della bassa intensità di lavoro, passata dal 9,2 all’8,2 per cento. Nello stesso anno, però, la grave deprivazione materiale e sociale è aumentata dal 4,6 al 5,2 per cento, superando tre milioni di persone.

Non è una contraddizione statistica. L’indicatore europeo combina tre condizioni diverse: rischio di povertà monetaria, grave deprivazione e bassa intensità di lavoro. Una componente può migliorare mentre un’altra peggiora. Inoltre, il rischio di povertà rilevato nell’indagine 2025 si basa sui redditi dell’anno precedente, mentre la deprivazione descrive difficoltà correnti. Il calendario dei dati conta, perché la povertà non entra in tutte le statistiche nello stesso momento.

Anche il reddito offre un quadro misto. Nel 2024 il reddito medio familiare è cresciuto del 4,1 per cento in termini reali e il rapporto tra il reddito del quinto più ricco e quello del quinto più povero è sceso da 5,5 a 5,1. Eppure il reddito medio reale rimane inferiore del 4,9 per cento rispetto al 2007. Il 10,2 per cento degli occupati è a rischio di povertà lavorativa; tra gli occupati stranieri la quota raggiunge il 25,9 per cento. L’aumento dell’occupazione è importante, ma non garantisce da solo salari adeguati, continuità del lavoro o un numero di ore sufficiente.

L’ultimo dato disponibile sulla povertà assoluta, riferito al 2024, registra oltre 5,7 milioni di persone (il 9,8 per cento della popolazione). Tra i minori l’incidenza è del 13,8 per cento (quasi 1,3 milioni di bambini e ragazzi); nelle famiglie con persona di riferimento operaio o assimilato raggiunge il 15,6 per cento. La casa pesa in modo decisivo: è in povertà assoluta il 22,1 per cento delle famiglie in affitto, contro il 4,7 per cento di quelle proprietarie dell’abitazione.

Questi numeri non consentono di attribuire al PNRR il miglioramento o il peggioramento osservato. Nel frattempo sono cambiati inflazione, occupazione, politiche di sostegno al reddito, costo dell’energia, affitti e composizione demografica. Senza un controfattuale credibile, un confronto prima-dopo non identifica un effetto causale. Ma i dati consentono di porre la domanda giusta: gli investimenti hanno raggiunto i gruppi nei quali la vulnerabilità si concentra, oppure hanno migliorato soprattutto la media?

La verità amministrativa e la verità sociale

Sul piano amministrativo il PNRR è entrato nella fase conclusiva. Il Piano vale 194,4 miliardi di euro. Dopo la nona rata, l’Italia ha ricevuto 166 miliardi e la Commissione europea ha valutato positivamente 416 milestone e target su 572 (72,7 per cento). Il 29 settembre 2026 il Governo ha presentato la richiesta per la decima e ultima rata (28,4 miliardi), dichiarando raggiunti i restanti 156 obiettivi.

Alla fine di agosto, la spesa registrata sulla piattaforma ReGiS ammontava a 133,17 miliardi. I progetti finanziati erano 687.116 e, per quanto riguarda i lavori, 9.772 risultavano ancora in esecuzione. Il dato non contraddice necessariamente il conseguimento dei target: il dispositivo europeo è costruito sulla performance, ossia sul raggiungimento di milestone e target concordati, non sulla conclusione di ogni singolo cantiere.

Eppure, è sufficiente ricordare che una milestone certifica che l’amministrazione ha realizzato ciò che si era impegnata a realizzare. Non certifica, da sola, che la vita degli utenti sia cambiata. Un target può essere raggiunto senza che il problema sociale sia risolto. La verità amministrativa è necessaria per la responsabilità pubblica. La verità sociale richiede un passo ulteriore.

Il laboratorio degli asili nido

Gli asili nido sono il banco di prova più istruttivo. L’obiettivo europeo del PNRR ha riguardato la creazione o riqualificazione di almeno 150.480 posti nei servizi di educazione e cura per la fascia zero-sei anni. L’Ottava Relazione al Parlamento dichiara il target raggiunto e superato, attraverso interventi su oltre tremila strutture, in larga parte localizzate nel Mezzogiorno.

I dati Istat disponibili sull’offerta effettivamente operativa (anno educativo 2023-2024) mostrano il terreno sul quale i nuovi investimenti devono funzionare:

I posti autorizzati nei servizi per sotto i tre anni erano 31,6 ogni cento residenti (19 nel Sud e 19,5 nelle Isole, contro 40,4 nel Centro).
Il 59,5 per cento dei nidi e delle sezioni primavera aveva bambini in lista d’attesa.
La spesa corrente comunale per ogni bambino è variata da 234 euro in Calabria a 3.314 nella Provincia autonoma di Trento.

Il problema non è soltanto quanti posti esistano, ma chi riesca ad accedervi. Nell’88,2 per cento dei Comuni l’occupazione a tempo pieno di entrambi i genitori costituisce un criterio di priorità; soltanto il 27,1 per cento attribuisce priorità alle condizioni economiche misurate con l’ISEE. Si crea così un paradosso: una madre disoccupata può avere meno possibilità di ottenere il nido proprio perché non lavora ancora, mentre quel servizio potrebbe essere la condizione per cercare e accettare un impiego.

C’è poi il tema del personale. Oltre l’80 per cento dei nidi ha avuto bisogno di assumere educatori nei due anni precedenti al 2023-2024; la maggioranza ha incontrato difficoltà di reclutamento, giudicate gravi o gravissime nel 40% dei casi. Gli edifici possono essere costruiti con una scadenza europea; le professioni educative richiedono formazione, salari, contratti e programmazione pluriennale.

Infine, una simulazione dell’Ufficio parlamentare di bilancio stimava che l’81,4 per cento dei Comuni allora privi di nido sarebbe rimasto senza struttura anche dopo gli interventi programmati (fino al 96,6 per cento nei Comuni sotto i 500 abitanti). Ciò dimostra che la media regionale può migliorare mentre persistono deserti di servizio al suo interno. L’equità, tuttavia, non impone di costruire un edificio in ogni piccolo Comune: la soluzione sta nella gestione sovracomunale, nei trasporti dedicati e nei poli multifunzionali.

Formare non significa occupare; rendicontare non significa curare

Lo stesso problema compare altrove. Il Programma GOL ha superato il target di 800 mila persone formate: oltre 882 mila beneficiari hanno partecipato a percorsi di formazione, mentre più di 270 sedi dei Centri per l’impiego sono state potenziate. È un risultato di output. Gli economisti del lavoro si sono chiesti da tempo se la formazione aumenti realmente l’occupazione o finisca per certificare attività prive di sbocco. La risposta richiede dati a dodici e ventiquattro mesi: quanti partecipanti lavorano, con quale contratto, per quante ore, con quale salario e rispetto a quale gruppo di confronto.

Nella sanità territoriale, al 26 agosto 2026 risultavano rendicontate 1.270 Case della Comunità, a fronte di un target minimo europeo di 1.038. Il termine “rendicontate” non equivale automaticamente a pienamente operative. Una Casa della Comunità esiste socialmente quando offre personale multiprofessionale, orari riconoscibili, continuità assistenziale, integrazione con i servizi sociali e capacità di prendere in carico i pazienti cronici. Per valutarla occorrono accessi effettivi, tempi di attesa, personale presente, servizi erogati e riduzione degli accessi evitabili al pronto soccorso, non soltanto il numero delle strutture registrate. Questi esempi non sminuiscono i risultati amministrativi. Li rendono più esigenti. Cosa impariamo però da tutto questo?

Dal cantiere all’istituzione: cinque scelte per il dopo-PNRR

La risposta non è rinunciare agli investimenti sociali, ma progettare fin dall’inizio la transizione dal cantiere all’istituzione.

La prima scelta è un passaporto pubblico di sostenibilità per ogni investimento sociale. Non un nuovo adempimento ornamentale, ma una scheda collegata a ReGiS che indichi la data di effettiva apertura, il personale necessario e quello disponibile, il costo annuale di gestione, la fonte permanente di finanziamento, gli orari, le tariffe, i criteri di accesso, il soggetto responsabile della manutenzione e gli utenti attesi. Un’opera non dovrebbe essere dichiarata socialmente conclusa finché questi elementi non siano verificabili.

La seconda scelta è trasformare la perequazione in finanziamento certo dei servizi. Per gli asili nido esiste già un ponte: il Fondo speciale per l’equità del livello dei servizi assegna 450 milioni di euro nel 2026 e prevede, a regime, circa 1,1 miliardi annui per avvicinare nel 2027 la copertura al 33 per cento dei bambini tra tre e trentasei mesi. Questa architettura deve essere resa stabile e coerente con i nuovi posti PNRR, compresi quelli realizzati nei Comuni che superano già la soglia nazionale. Le risorse dovrebbero seguire gli utenti effettivamente serviti, le ore di apertura e i fabbisogni, non la sola spesa storica. I Comuni devono conoscere per più anni la dotazione disponibile: nessun sindaco assume educatori a tempo indeterminato sulla base di un trasferimento incerto per l’anno successivo.

La terza scelta riguarda la capacità amministrativa. I territori con meno servizi sono spesso anche quelli con meno tecnici, meno personale e minore capacità di progettare, assumere e rendicontare. Se l’accesso alle risorse dipende soltanto dalla prontezza amministrativa, il finanziamento destinato a ridurre i divari può premiare chi era già più forte. Servono unità tecniche condivise, gestione sovracomunale, assistenza nazionale continuativa e criteri di riparto che combinino fabbisogni, vulnerabilità e capacità fiscale. La povertà amministrativa non può diventare una ragione per negare risorse ai territori poveri.

La quarta scelta è misurare gli esiti e la loro distribuzione. Per i nidi occorrono frequenza effettiva, liste d’attesa, rette, orari e accesso per reddito, cittadinanza, disabilità e condizione lavorativa dei genitori. Per GOL servono occupazione, stabilità, salario e coerenza tra formazione e lavoro. Per le Case della Comunità servono personale, prestazioni, tempi, continuità della presa in carico ed esiti sanitari. Quando l’attuazione è graduale, si possono confrontare territori simili o utilizzare soglie e tempi diversi per costruire valutazioni indipendenti. Senza un controfattuale non si misura l’impatto; senza disaggregazione non si misura l’equità.

La quinta scelta è non contrapporre trasferimenti monetari e servizi. La povertà assoluta molto più elevata tra le famiglie in affitto ricorda che un nido, un corso o un presidio sanitario non pagano da soli l’abitazione. I sostegni al reddito devono essere adeguati e ritirarsi gradualmente quando aumenta il reddito da lavoro, evitando che un piccolo guadagno faccia perdere quasi integralmente trasferimenti, agevolazioni e tariffe ridotte. I servizi senza reddito possono restare formalmente accessibili ma materialmente inutilizzabili; il reddito senza servizi può alleviare il disagio senza modificare le condizioni che lo riproducono.

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Fonti essenziali e nota metodologica

Dati e riferimenti verificati al 13 ottobre 2026. Le statistiche sul rischio di povertà o esclusione sociale e quelle sulla povertà assoluta misurano fenomeni diversi e hanno periodi di riferimento differenti; non devono essere sovrapposte. I dati sull’offerta dei nidi 2023-2024 precedono la conclusione del PNRR e sono utilizzati per descrivere il contesto operativo, non per stimare l’effetto causale finale del Piano. Le stime dell’Ufficio parlamentare di bilancio sui Comuni senza nido sono scenari ex ante basati sui progetti disponibili alla fine del 2024, non un consuntivo del 2026.

Giuseppe Pignataro

Giuseppe Pignataro è Professore Associato in Politica Economica presso il Dipartimento di Scienze Economiche dell’Università di Bologna e membro del Comitato Scientifico SIA. Si occupa da anni principalmente di tematiche inerenti alle misurazioni della disuguaglianza e gli effetti delle politiche pubbliche, l’analisi microeconomica dei mercati e i relativi problemi informativi.
Insegna Economia della Disuguaglianza ed Economia Politica presso le Scuole di Economia e Scienze Politiche dell’Università di Bologna.

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